Lo staff di tusciafisco.it segnala la pubblicazione della Determinazione AVCP n. 5 (download .pdf) del 6.11.2013, avente ad oggetto «Linee guida su programmazione, progettazione ed esecuzione del contratto nei servizi e nelle forniture».
Abstract:
«1. Le ragioni dell’intervento dell’Autorità
«1. Le ragioni dell’intervento dell’Autorità
Nell’ambito della propria attività istituzionale l’Autorità ha potuto constatare l’esistenza di diffuse criticità in relazione alle fasi di programmazione, di progettazione e di esecuzione dei contratti di servizi e forniture, come definiti dall’art. 3, commi 9 e 10 del D. Lgs. n. 12 aprile 2006, n. 163 (nel seguito Codice).
Tali fasi sono regolamentate dal D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (nel seguito Regolamento), secondo una disciplina in larga parte modellata su quella dei contratti di lavori, e collocata nella parte IV e V del Regolamento, riferita a:
Tali fasi sono regolamentate dal D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (nel seguito Regolamento), secondo una disciplina in larga parte modellata su quella dei contratti di lavori, e collocata nella parte IV e V del Regolamento, riferita a:
contratti pubblici relativi a forniture e altri servizi nei settori ordinari (da art. 271 ad art. 338); in particolare, i titoli di interesse sono dedicati a:
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programmazione ed organi del procedimento;
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esecuzione del contratto e contabilità;
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verifica di conformità;
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture nei settori speciali (da art. 339 ad art. 350), la cui disciplina è articolata in tre titoli, rispettivamente dedicati a:
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servizi e forniture nei settori speciali di rilevanza comunitaria;
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servizi e forniture nei settori speciali sotto soglia comunitaria;
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organi del procedimento e programmazione nei settori speciali.
Dall’analisi della disciplina di riferimento, emerge in primo luogo che la stessa - sia a livello comunitario sia a livello nazionale - regola con maggior dettaglio la fase di scelta del contraente, rispetto alle fasi della programmazione e progettazione, da un lato, e dell’esecuzione del contratto, dall’altro.
Tale circostanza sembra ascrivibile al fatto che il buon esito della prestazione deriva principalmente da un’adeguata gestione della procedura di gara, volta all’identificazione della migliore offerta e del soggetto più idoneo a svolgere il servizio o la fornitura; inoltre gli sforzi delle amministrazioni sembrano concentrarsi laddove è più alto il rischio di contenzioso, cioè nella fase dell’affidamento. A ciò deve aggiungersi la scarsità di adeguati incentivi alla “buona amministrazione”, in larga parte ascrivibile all’assenza di un coinvolgimento diretto dei buyer pubblici (cioè coloro che sono incaricati di provvedere all’approvvigionamento dei beni e dei servizi) nella successiva fase esecutiva di gestione e controllo del contratto.
Invero, la fase post-aggiudicazione appare di preminente rilievo ai fini della corretta esecuzione della prestazione, come emerge anche dalle attività di indagine svolte dall’Autorità, le quali evidenziano alcune problematiche emerse soprattutto nel settore dei servizi (ed in particolare dei servizi socio-sanitari, del facility management, dei trasporti) ma anche delle forniture di beni (quali apparecchiature e strumentazioni medicali, dispositivi sanitari, buoni pasto; con riferimento a questi ultimi, alcune indicazioni operative che afferiscono alla fase esecutiva sono state già fornite nella determinazione dell’Autorità n. 5 del 20 ottobre 2011, cui si rinvia).
Le disfunzioni riscontrate derivano principalmente dai seguenti aspetti:
Tale circostanza sembra ascrivibile al fatto che il buon esito della prestazione deriva principalmente da un’adeguata gestione della procedura di gara, volta all’identificazione della migliore offerta e del soggetto più idoneo a svolgere il servizio o la fornitura; inoltre gli sforzi delle amministrazioni sembrano concentrarsi laddove è più alto il rischio di contenzioso, cioè nella fase dell’affidamento. A ciò deve aggiungersi la scarsità di adeguati incentivi alla “buona amministrazione”, in larga parte ascrivibile all’assenza di un coinvolgimento diretto dei buyer pubblici (cioè coloro che sono incaricati di provvedere all’approvvigionamento dei beni e dei servizi) nella successiva fase esecutiva di gestione e controllo del contratto.
Invero, la fase post-aggiudicazione appare di preminente rilievo ai fini della corretta esecuzione della prestazione, come emerge anche dalle attività di indagine svolte dall’Autorità, le quali evidenziano alcune problematiche emerse soprattutto nel settore dei servizi (ed in particolare dei servizi socio-sanitari, del facility management, dei trasporti) ma anche delle forniture di beni (quali apparecchiature e strumentazioni medicali, dispositivi sanitari, buoni pasto; con riferimento a questi ultimi, alcune indicazioni operative che afferiscono alla fase esecutiva sono state già fornite nella determinazione dell’Autorità n. 5 del 20 ottobre 2011, cui si rinvia).
Le disfunzioni riscontrate derivano principalmente dai seguenti aspetti:
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l’oggetto e l’entità della prestazione spesso non sono chiaramente ed adeguatamente specificati;
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il progetto, il capitolato ed i termini contrattuali sono approssimativi e non dettagliano sufficientemente ciò che deve essere realizzato in fase esecutiva;
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le penali da applicare in caso di inadempimento della prestazione sono talvolta assenti o di modesta entità;
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le attività di controllo – da parte delle stazioni appaltanti – sul corretto espletamento della prestazione sono talvolta carenti.
La debolezza dei contratti – in termini di mancanza di chiarezza ovvero di incompletezza nell’articolato – unita alla scarsa attenzione prestata alle criticità che possono emergere nella fase esecutiva, concorrono ad aumentare i rischi di inefficienza e/o inefficacia dell’appalto nonché a compromettere la qualità delle prestazioni, che rappresenta uno dei principi fondamentali della normativa sui contratti pubblici (art. 2, comma 1, del Codice). In tal senso, appare evidente la profonda correlazione che intercorre tra le criticità riscontrabili nella fase esecutiva, in precedenza evidenziate e le carenze riconducibili ad una incompleta o imprecisa predisposizione, da parte delle stazioni appaltanti, della relativa documentazione di gara (bando di gara, disciplinare, contratto allegato, ecc.) e, prima ancora, all’assenza di un’adeguata fase di programmazione e progettazione.
La preminente rilevanza di una corretta programmazione, gestione ed esecuzione dei contratti di servizi e forniture è testimoniata dai dati in possesso dell’Osservatorio (nonché dall’adozione di interventi legislativi in tema di spending review) i quali evidenziano – in particolare – che gli aspetti legati a tali fasi della procedura di acquisto di servizi e forniture non potranno che assumere crescente rilievo nel futuro prossimo. Ciò a motivo della richiesta sempre più diffusa, da parte di amministrazioni e cittadini, di implementare adeguati standard qualitativi nonché per la tendenziale riduzione del numero di stazioni appaltanti dovuta al rafforzamento della centralizzazione degli acquisti. Le centrali di committenza, anche nella declinazione di Stazione Unica Appaltante, infatti, riducendo il numero delle procedure di affidamento espletate dalle singole amministrazioni, potrebbero favorire una riallocazione delle risorse interne della stazione appaltante dalla fase di aggiudicazione a quelle di programmazione, di progettazione nonché di controllo dell’esecuzione delle prestazioni, avendo particolare riguardo alla spesa che dalla stessa origina, soprattutto se riferita ai contratti a consumo, in cui l’importo contrattualizzato ha solo la funzione di massimale di spesa.
Appare dunque evidente che una corretta programmazione, gestione ed esecuzione dei contratti di servizi e forniture è funzionale per una efficiente ed efficace esecuzione dell’appalto.
Motivazione per la quale l’Autorità ha svolto sul tema una consultazione pubblica. Il documento di consultazione unitamente alle osservazioni pervenute sono consultabili sul sito istituzionale (http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/ConsultazioniOnLine).
All’esito della consultazione e tenuto conto delle considerazioni svolte in tale sede dagli operatori del settore, è possibile osservare quanto segue».
La preminente rilevanza di una corretta programmazione, gestione ed esecuzione dei contratti di servizi e forniture è testimoniata dai dati in possesso dell’Osservatorio (nonché dall’adozione di interventi legislativi in tema di spending review) i quali evidenziano – in particolare – che gli aspetti legati a tali fasi della procedura di acquisto di servizi e forniture non potranno che assumere crescente rilievo nel futuro prossimo. Ciò a motivo della richiesta sempre più diffusa, da parte di amministrazioni e cittadini, di implementare adeguati standard qualitativi nonché per la tendenziale riduzione del numero di stazioni appaltanti dovuta al rafforzamento della centralizzazione degli acquisti. Le centrali di committenza, anche nella declinazione di Stazione Unica Appaltante, infatti, riducendo il numero delle procedure di affidamento espletate dalle singole amministrazioni, potrebbero favorire una riallocazione delle risorse interne della stazione appaltante dalla fase di aggiudicazione a quelle di programmazione, di progettazione nonché di controllo dell’esecuzione delle prestazioni, avendo particolare riguardo alla spesa che dalla stessa origina, soprattutto se riferita ai contratti a consumo, in cui l’importo contrattualizzato ha solo la funzione di massimale di spesa.
Appare dunque evidente che una corretta programmazione, gestione ed esecuzione dei contratti di servizi e forniture è funzionale per una efficiente ed efficace esecuzione dell’appalto.
Motivazione per la quale l’Autorità ha svolto sul tema una consultazione pubblica. Il documento di consultazione unitamente alle osservazioni pervenute sono consultabili sul sito istituzionale (http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/ConsultazioniOnLine).
All’esito della consultazione e tenuto conto delle considerazioni svolte in tale sede dagli operatori del settore, è possibile osservare quanto segue».
